ORIGEM: CCDR-Lisboa e Vale do Tejo (Dra. Ana C. Azinheiro)
DATA: 22/01/2007  

Através do ofício nº…, de…, a Câmara Municipal ... veio solicitar à CCDR-LVT a emissão de parecer jurídico sobre assunto mencionado em epígrafe.

No âmbito da competência atribuída pela alínea a) do nº 7 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na sua actual redacção, a Câmara Municipal tem vindo a elaborar e a propor a aprovação, por parte da assembleia Municipal, dos Regulamentos Municipais, com base no entendimento de que todos os Regulamentos com eficácia externa, estarão sujeitos à aprovação por parte do órgão deliberativo do município.

Tomando conhecimento de que existem posições jurídicas divergentes nesta matéria, nomeadamente, que existem autores que defendem a elaboração e aprovação exclusiva, por parte da câmara municipal, de regulamentos municipais, desde que os mesmos se insiram no âmbito das suas competências exclusivas, independentemente da sua eficácia externa, solicita-se o cabal esclarecimento da matéria.

Quanto aos procedimentos administrativos a desenvolver, tendo em vista a entrada em vigor de um regulamento municipal, dado que na prática assiste-se a uma publicação no Diário da Republica, quer do projecto de regulamento, com a consequente sujeição a discussão pública, quer da sua versão definitiva, havendo autores que defendem a inutilidade desta publicação, solicita ainda esclarecimento sobre a necessidade ou não de publicitação em diário do Republica do projecto e versão definitiva de um regulamento municipal, previamente à sua entrada em vigor.

II. Enquadramento Jurídico - Parecer

Importa, em primeira linha, caracterizar os regulamentos e em concreto, os regulamentos municipais.

Os regulamentos, considerados numa perspectiva material, são normas jurídicas, dimanadas de órgãos administrativos no desempenho da função administrativa, o que equivale a dizer que são normas gerais e abstractas. Como refere o Prof. Afonso Queiró, os regulamentos podem ser:

a) Externos, quando se dirigem não só ao órgão da administração, mas também a terceiras pessoas, a particulares ou a administrados que se encontrem em face dela numa relação geral de poder.

Os regulamentos externos podem ser: de extensão, complementares, delegados, independentes e autónomos, sendo que os regulamentos das autarquias locais são usualmente denominados regulamentos autónomos.

b) Internos, quando tenham uma eficácia jurídica unilateral, que se esgota no âmbito da própria Administração.

Os regulamentos locais estão sujeitos ao regime constitucional sobre regulamentos (cfr. Artigo 112º da CRP), pelo que o poder regulamentar próprio das autarquias, além do limite negativo das normas superiores, só pode incidir sobre ou interesses próprios das autarquias, estando-lhe vedadas as matérias que constitucionalmente são reserva de lei, mesmo que tenha havido autorização ou «delegação» nesse sentido.

O artigo 241º da CRP deixa antever que as autarquias locais possuem uma “reserva de autonomia”, embora não defina exactamente os seus contornos.

Fazendo uma pequena resenha histórica:

O Decreto - Lei nº 100/84, de 29 de Março apenas conferia competências regulamentares – aprovação de regulamentos - à assembleia municipal (vide artigo artigo 39º). Dizia-se: ”Compete à assembleia municipal sob proposta ou pedido de autorização da câmara aprovar posturas e regulamentos”

E, nessa senda defendia o Prof. Gomes Canotilho [1] “ O órgão titular do poder regulamentar autárquico há-de ser, naturalmente, a assembleia, que é o órgão deliberativo da autarquia. Todavia a Constituição deixou de impor expressamente a reserva regulamentar da assembleia, pelo que não está excluída a possibilidade de a lei admitir que a assembleia autorize o executivo a exercer tal poder.”

Actualmente, dispõe a alínea a) do nº 2 do artigo 53º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, o seguinte:

“2 - Compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara:

a) Aprovar posturas e regulamentos do município com eficácia externa.”

A alínea a) do nº 7 do artigo 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, menciona ainda:

“ 7 - Compete ainda à Câmara Municipal:

a) Elaborar e aprovar posturas e regulamentos em matérias da sua competência exclusiva;

No enquadramento jurídico actual e diversamente do que sucedia no âmbito do Decreto Lei 100/84, os artigos 53º e 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro prevêem competências regulamentares partilhadas, no que respeita à aprovação de regulamentos; o que significa que tanto a Câmara Municipal como a Assembleia Municipal têm hoje em dia poderes regulamentares. [2]

Importando proceder a uma delimitação cumpre então determinar quais os regulamentos que podem ser aprovados pela assembleia municipal e pela câmara municipal.

Ora vejamos:

Se os regulamentos que a assembleia municipal pode aprovar são só os regulamentos externos (vide artigo 53º da LAL), então, a contrario sensu, os regulamentos que a Câmara será competente para aprovar serão simplesmente os regulamentos que tenham eficácia interna.

Parece-nos assim que a Câmara pode elaborar regulamentos, quer estes se destinem a ter eficácia interna ou externa mas, a aprovação daqueles que tenham eficácia externa competirá, invariavelmente, ao órgão deliberativo assembleia municipal.

Até porque nos termos do disposto no artigo 239º da CRP a assembleia municipal continua a ser, por excelência, o órgão deliberativo da autarquia:

“ Órgãos deliberativos e executivos

No que concerne à questão suscitada da publicação dos regulamentos, considera-se o seguinte:

· O projecto de regulamento deve ser publicado na 2ª série do Diário da Republica para efeitos de apreciação pública, conforme dispõe o artigo 118º do Código do Procedimento Administrativo. No caso de regulamentos que imponham deveres, sujeições ou encargos, essa publicação destina-se à audiência de interessados/discussão pública e como tal constitui uma condição de validade do próprio regulamento (meu itálico).

· No que respeita à publicação da versão final, defendemos a tese de que essa publicação também é essencial na medida em que constitui condição de eficácia do regulamento. É o que decorre desde logo do artigo 1º da Lei nº 74/98, de 11 de Novembro, republicada pela Lei nº 2/2005, de 24 de Janeiro e do princípio da publicidade e transparência com assento constitucional, vide nº 2 do artigo 119º da CRP (meu itálico).

1. A Câmara Municipal tem competência para aprovar regulamentos internos em matérias da sua competência exclusiva, devendo os regulamentos com eficácia externa ser submetidos a aprovação da assembleia municipal, artigo 53º nº 1 alínea a) da Lei 169/99 de 18 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro.

1. Em obediência aos princípios da participação e da publicidade consagrados, respectivamente, no artigo 8º do CPA e no nº 2 do artigo 119º da CRP devem ser publicados, quer o projecto de regulamento quer a versão final porquanto cumprirá assegurar a sua validade e eficácia.

Este é o meu parecer que submeto à consideração superior.

[1] In CRP anotada, página 392, 2ª edição revista e anotada, 2º volume, 1985, Coimbra Editora.

[2] Muito embora, nos termos do artigo 53º da LAL, a assembleia municipal tenha competências “travadas,” no sentido de que pode aprovar regulamentos com eficácia externa mas que lhe tenham sido propostos pela câmara municipal, “Compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara: a) Aprovar posturas e regulamentos do município com eficácia externa.”