COMPETÊNCIAS RELATIVAMENTE A TAXAS, TARIFAS E PREÇOS – CONSTITUCIONALIDADE DAS ISENÇÕES DE TAXAS (2ª ed)

Origem: CCDR-Alentejo (Dra. Gertrudes Maria C. do Castelo Gonçalves )
Data: 11/03/2005
Anotação: 20/02/2007 (Autarnet)

Anotação:

O seguinte parecer corresponde ao que estava em vigor até 31 de Dezembro de 2006. Com a entrada em vigor do Regime de Taxas para as Autarquias, estas passam a poder regulamentar quanto a isenções, nos termos daquele diploma legal.

Texto original:

Solicitou a Câmara Municipal de Évora parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional sobre a seguinte questão:

“1 – No quadro do Decreto-Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, que aprovou o regime jurídico do funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, bem como as respectivas competências, cabe à Assembleia Municipal, sob proposta da Câmara, ‘estabelecer, nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos ’ [alínea e), do n.º 2, do artigo 53º], e à Câmara Municipal ‘fixar as tarifas e os preços da prestação de serviços ao público pelos Serviços Municipais ou Municipalizados ' [alínea j), do n.º 1, do artigo 64º].

Atendendo ao disposto em matéria de irrenunciabilidade e inalienabilidade dos órgãos, designadamente no artigo 111º, 2 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 29º do Código do Procedimento Administrativo, questiona-se:

- É conforme à Constituição e à Lei, a disposição, ínscia em regulamento municipal de taxas, tarifas e preços, que venha a fixar que as taxas nele previstas podem ser semestralmente actualizadas por mera deliberação da Câmara (sem qualquer intervenção, portanto, da Assembleia Municipal nessa actualização)?

2 – Na actual Lei das Finanças Locais – Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto – foi consagrado o elenco das receitas municipais (artigo 16º), fixando-se as ‘taxas’ e as ‘tarifas e preços’ a cobrar pelos municípios (artigos 19º e 20º, respectivamente).

Também nessa lei, no capítulo referente às ‘disposições finais’, se estatui sobre ‘isenções’ (artigo 33º).

Questiona-se:

1. É juridicamente admissível, atendendo, entre outras, à lei citada e ao previsto na Constituição da República Portuguesa, que em regulamento municipal sobre taxas, tarifas e preços, se estabeleça a possibilidade de concessão de isenções parciais e totais de taxas, em decisão aferida caso a caso, com o objectivo de promover a coesão económica, social e de desenvolvimento, criação de emprego e bem estar social, e até a ‘ajuda humanitária’, por exemplo a Juntas de Freguesia, instituições de beneficência, associações desportivas, comissões de moradores, pessoas colectivas de direito privado não lucrativas e ou de interesse público, e até a pessoas individuais?

Se a resposta for em sentido afirmativo, a quem cabe a deliberação de concessão da isenção parcial ou total sobre a aplicação de uma determinada taxa?

À Câmara, desde que isso esteja previsto em regulamento municipal, devidamente aprovado por ambos os órgãos do município?

À Assembleia Municipal, atendendo às disposições já invocadas da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, e ao facto de a esta competir ‘deliberar em tudo quanto represente o exercício dos poderes tributários conferidos por Lei ao município’ [alínea h), do n.º 2, do artigo 53º da Lei citada]?”

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

1. A Lei das finanças locais, aprovada pela Lei n.º 42/98 de 6 de Agosto, na redacção das Leis nas 3-B/2000 de 4 de Abril, 15/2001 de 5 de Junho, 94/2001 de 20 de Agosto, e da Lei Orgânica n.º 2/2002 de 28 de Agosto, estabelece que as taxas, tarifas e preços, são algumas das receitas dos municípios – vide artigo16º - no entanto, o legislador concedeu a diferentes órgãos dos municípios a criação e fixação do respectivo valor destas taxas, tarifas e preços.

Assim, a criação das taxas municipais bem como a fixação dos respectivos quantitativos, cabe à assembleia municipal – cf. alínea e), do n.º 2, do artigo 53º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002 de 11 de Janeiro – já a fixação das tarifas e dos preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados cabe à câmara municipal nos termos do artigo 64º n.º 1, alínea j), da Lei n.º 169/99 na redacção actualizada; não existindo lei habilitante para a assembleia municipal delegar a respectiva competência na câmara municipal.

Nestes termos, estamos em crer, não ser possível vir a câmara municipal a fixar a alteração ao valor das taxas por regulamento, nos termos referidos no oficio de V.Ex.ª., visto a competência ser irrenunciável e inalienável e não existir norma que permita a transferência da competência.

2. Quanto às isenções tributárias deve registar-se desde logo que o artigo 165º n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, consagra ser da exclusiva competência da Assembleia da República – salvo autorização ao Governo – legislar sobre a criação de impostos e sistema fiscal, bem como o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas.

Por outro lado, a alínea s), do mesmo número e artigo, estabelece que o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais,, também integra aquela reserva relativa de competência legislativa.

Ora no que se reporta ao regime das taxas, é denotada a sua inclusão, promovida por ocasião da revisão constitucional de 1997, no lote das matérias sujeitas a reserva a reserva de lei parlamentar, revestindo esta circunstância, a nosso ver, grande significado para a questão em apreço conforme teremos oportunidade de referir adiante.

A um outro nível, o da lei ordinária, resulta como necessário observar os regimes jurídicos que enquadram a implementação das taxas, mais concretamente a lei geral tributária e a lei das finanças locais.

Relativamente à primeira, objecto de aprovação pelo DL 398/98, de 17 de Dezembro, verificamos que as autarquias locais se incluem no conjunto de entidades que no seu todo compõem a administração tributária; Quanto aos tributos – vide artigo 3º - verificamos que estas figuras compreendem tanto os impostos como outras espécies criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas.

Acresce, no n.º 3 deste preceito, a previsão de o regime geral das referidas taxas e contribuições financeiras constar de lei especial. Acontece, porém, que esta remissão não encontra eco, até à presente data, em diploma legal que disponha sobre tal matéria.

No que respeita ao regime jurídico das finanças locais, devemos atender à Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, na redacção actualizada, cujas alíneas c) e d) do artigo 16º deste diploma, referem que o produto da cobrança de taxas – quer por licenças concedidas, quer resultantes da prestação de serviços – constituem receitas dos municípios.

Especificamente relacionado com as taxas, vem o artigo 19º, identificar as matérias que legitimam a sua cobrança por parte dos municípios.

Digna de registo, é a norma do artigo 33º, que tem como epígrafe “isenções”. Aí se estatuindo as isenções do Estado, bem como dos municípios e freguesias, referindo o seguinte:

O Estado, seus institutos e organismos autónomos personalizados estão isentos de pagamento de todos os impostos, emolumentos, taxas e encargos de mais-valias devidos aos municípios e freguesias nos termos desta lei, no entanto exceptuam-se destas isenções a contribuição autárquica dos edifícios não afectos a actividades de interesse público, a taxa prevista na alínea l) do artigo 19º e as tarifas e preços referidos no artigo 20. ao municípios e freguesias gozam do mesmo regime de isenção de pagamento de toso os impostos, taxas, emolumentos e encargos de mais valias de que goza o Estado, nos termos destes normativos.

3. Quanto à matéria das isenções devemos fixar que com a revisão Constitucional de 1997 o regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas passou a ser reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República – alínea i) do n.º 1 do artigo 165º.

Logo, a isenção de taxas tem que constar de diploma legal que expressamente a preveja, não sendo lícito às autarquias locais proceder à isenção de taxas, por via regulamentar.

Assim, os regulamentos que entraram em vigor com isenções depois da Lei Constitucional n.º 1/97 de 20 de Setembro, podem vir a ser considerados inconstitucionais, de facto, e citando o Professor Freitas do Amaral in Direito Administrativo, Vol. III, “... é também limite do poder regulamentar a reserva de lei, que se consubstancia na impossibilidade de o poder regulamentar se desenvolver naquelas áreas que constitucionalmente estejam reservadas à lei. Quando isso suceder, o regulamento estará necessariamente ferido de inconstitucionalidade;”.

Por outro lado, coloca-se a questão sobre os regulamentos que contenham normas sobre isenções de taxas municipais, mas que já se encontravam em vigor aquando da alteração promovida na Constituição.

Como é sabido, o artigo 241º da CRP, determina que as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio. No entanto, e no próprio preceito, esse poder regulamentar tem como limites o disposto na Constituição, nas leis e nos regulamentos das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar.

Para estes últimos regulamentos, parece poder vir-se a conjecturar-se um cenário de inconstitucionalidade superveniente, por infracção de norma constitucional posterior, conforme se consagra no n.º 2 do artigo 282º, da CRP. Em conformidade, registe-se que este dispositivo suscita ao Professor Gomes Canotilho e Vital Moreira o seguinte comentário: “contempla-se a hipótese de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) superveniente, pelo que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) não podem retroagir ao período em que a norma não era inconstitucional (ou ilegal). Os efeitos contam-se a partir do momento da entrada em vigor da norma constitucional que tornou inconstitucional a norma em casa (caso de revisão constitucional) ... A regra é, ainda aqui, a da produção de efeitos desde a origem da inconstitucionalidade ou da ilegalidade (ex tunc)”.

Ora, de acordo com os mesmos autores, todos os regulamentos estão sujeitos à fiscalização sucessiva, abstracta ou concreta, ao nível do controlo da constitucionalidade, suscitada nos termos dos artigos 280º e 281º da CRP, pelo que estamos em crer que os regulamentos municipais já vigentes à altura da última revisão constitucional que contenham normas que isentem outras entidades – que não as expressamente consideradas na Lei n.º 42/98 – do pagamento das suas taxas, poderão as citadas normas vir a ser declaradas inconstitucionais, por violação da alínea i), do n.º 1 do artigo 165º, da CRP, na parte que refere ao regime geral das taxas.

Nestes termos, somos de parecer, que enfermarão de ilegalidade as normas insertas em regulamento da Câmara Municipal de Évora que permitam isenções de taxas para além das que estão previstas na Lei n.º 42/98.

O entendimento aqui expresso foi objecto de análise em sede de reunião de coordenação jurídica, realizada no dia 30 de Maio de 2001, entre a Secretaria de Estado da Administração Local, a Direcção-Geral das Autarquias Locais, a Inspecção-Geral da Administração do Território, o Centro de Estudos e Formação Autárquica, as Direcções Regionais da Administração Autárquica das ex-Comissões de Coordenação Regional, nos termos e para os efeitos do Despacho n.º 6695/2000, publicado no Diário da República, II Série, n.º 74, de 28 de Março de 2000, tendo sido manifestada concordância, entendimento que ainda veio a ser homologado pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Local em 02.02.04, por virtude do qual vincula todas as CCDR.

Importa Concluir:

- A criação das taxas municipais bem como a fixação dos respectivos quantitativos, cabe à assembleia municipal – cf. alínea e), do n.º 2, do artigo 53º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002 de 11 de Janeiro.

- A fixação das tarifas e dos preços da prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados cabe à câmara municipal nos termos do artigo 64º n.º 1, alínea j), da Lei n.º 169/99 na redacção actualizada.

- Não existindo lei habilitante para a assembleia municipal delegar a respectiva competência na câmara municipal não pode vir a câmara municipal fixar a alteração ao valor das taxas, por regulamento, nos termos referidos no oficio de V. Exª., visto a competência ser irrenunciável e inalienável e não existir norma que permita a transferência da competência.

- A reserva de lei consagrada no artigo 165º, n.º 1, alínea i) da CRP quanto à matéria de taxas, traduz-se num limite ao poder regulamentar próprio das Autarquias Locais.

- Assim, a circunstância de determinados regulamentos municipais, posteriores à entrada em vigor da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro, conterem normas que isentem outras entidades – que não as previstas no artigo 33º da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto)- do pagamento de taxas municipais, pode conduzir à declaração de inconstitucionalidade dos preceitos em causa, vendo-se como necessário que se proceda à sua alteração em conformidade.

- A confirmação de tal contingência mostra-se igualmente pertinente quando a questão seja suscitada a propósito de regulamentos já vigentes à altura da revisão constitucional de 1997, a propósito dos efeitos decorrentes da inconstitucionalidade superveniente a que se reporta o artigo 282º, n.º 2, da CRP, pelo que também deverão as normas regulamentares em causa ser reformuladas em obediência ao referido artigo 165º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

Este é o meu parecer, salvo melhor opinião.