OCUPAÇÃO DE CAMINHO RURAL E COMPETÊNCIAS DA FREGUESIA

ORIGEM: CCDR-Alentejo (Dra. Maria Alexandra Mendes Gil dos Reis Moreira)
DATA: 08/04/2008  

1- Âmbito da consulta.

Vem a Junta de Freguesia de Moura – Santo Agostinho, através do ofício n.º 76/2008, datado de 07-02-2008, solicitar parecer jurídico a esta CCDR, relativamente às atribuições e competências em matéria de ocupação de caminho rural/vicinal e consequente litígio entre particulares.

As questões formuladas pela consulente inscrevem-se no contexto de um requerimento que lhe foi dirigido por um particular, proprietário de um prédio rústico situado na área afecta àquela freguesia, o qual dá conta de que um dos proprietários confinantes terá “bloqueado o acesso ao caminho rural existente”, obrigando os demais proprietários a circular pelo terreno do reclamante a fim de acederem aos respectivos prédios.

A consulente anexou ao seu ofício, fotocópia da exposição do requerente(1), e dos documentos que a acompanham.

Segundo refere a consulente na sua exposição, o queixoso terá alegado, segundo informação que colheu, que “os caminhos rurais/vicinais eram competência das Freguesias”.

Assim, e, em concreto, a consulente solicita o enquadramento jurídico do caso, no sentido de:


1º- Clarificar se a Freguesia tem competência neste domínio e, não a tendo, a quem compete a mediação e fiscalização destas situações;

2º- Tendo competência, que procedimento deverá exercer esta Freguesia no sentido de dirimir este conflito.

Cumpre, em conformidade, informar.

A matéria em apreço prende-se com a problemática dos chamados caminhos públicos ou vicinais, os quais, amiúde, surgem contrapostos aos caminhos particulares, enquanto expressão do direito de propriedade privada, pelo que importa precisar, antes de mais, conceitos e realidades, e distingui-los de figuras com os quais se possam confundir.


2- Conceito de caminho público. Os caminhos vicinais, em particular.

Na falta de definições legais, a doutrina(2), mas também a jurisprudência, têm vindo a esclarecer tais conceitos, definindo os caminhos públicos como aqueles cuja propriedade pertence ao Estado ou às autarquias locais (em virtude de estes os construírem ou deles se terem apropriado desde tempos imemoriais) sendo mantidos sob a sua administração, afectos ao uso público, sem oposição de ninguém, sendo a todos os cidadãos lícito utilizarem-se dele, apenas com as restrições impostas pela lei, ou pelos regulamentos administrativos.

Diferentemente, os caminhos particulares são propriedade de pessoas, singulares ou colectivas, e destinadas a usufruto pelos legítimos possuidores ou por terceiros, desde que com o consentimento ou tolerância daqueles.

Quanto aos caminhos vicinais, em particular, não obstante integrem a natureza de caminhos públicos, constituem ligações de interesse local secundário (por contraposição com os caminhos municipais), vocacionadas para o trânsito rural, sendo, por isso, também conhecidos por “caminhos rurais”.

Em termos de enquadramento jurídico – legal da questão, o Decreto-Lei n.º 34 593, de 11 de Maio de 1945, atribuía às câmaras municipais a administração das estradas municipais e dos caminhos municipais, deixando os caminhos vicinais a cargo das juntas de freguesia.

O referido decreto-lei foi, expressamente, revogado pelo Decreto-Lei n.º 380/85, de 26 de Setembro, e este, por sua vez, foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 222/98, de 17 de Julho.

Porém, como nenhum destes dois últimos diplomas contém normas sobre os caminhos vicinais, alguma doutrina considerou que o disposto no Decreto-Lei nº 34 593, de 11 de Maio de 1945, em matéria de caminhos vicinais, se encontra, ainda, em vigor.

Sobre a temática, se pronunciou, o então Secretário de Estado da Administração Local, por despacho de 2002-02-04, no sentido de que “Apesar do Decreto-Lei nº 34 593, de 11 de Maio de 1945 (cujo artigo 6º classificava os caminhos públicos em municipais e vicinais) ter sido expressamente revogado pelo D.L. nº 380/85, de 29/9, que aprovou o Plano Rodoviário Nacional (e que foi por sua vez revogado pelo D.L. nº 222/98, de 17 de Julho), resulta da aplicação do Decreto-Lei nº 42 271, de 31 de Maio de 1959, e do Decreto-Lei nº 45 552, de 30 de Janeiro de 1964, e através de um argumento “a contrario sensu”, que deverão ser considerados vicinais, e portanto sob jurisdição das respectivas Juntas de Freguesia, todos os caminhos públicos que não forem classificados como municipais.” (sublinhado nosso).

Adiante-se que o Código Administrativo dispõe, ainda hoje, no seu artigo 253º, que é atribuição das juntas de freguesia deliberar sobre a construção, conservação e reparação dos caminhos que não estejam a cargo das câmaras municipais (cfr. n.º 10 do citado normativo legal).

Para tanto, importa definir a natureza – pública ou privada – de determinado caminho.

Nesse contexto, duas orientações têm sido acolhidas para determinar o carácter – público ou particular – de um caminho.

Uma primeira orientação doutrinária veiculada, nomeadamente, através do conhecido Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 10 de Abril de 1970(3) sustenta que “o simples uso directo e imediato dum caminho pelos moradores das povoações não lhe concede carácter público, pois é indispensável provar-se que foi produzido ou legitimamente apropriado por pessoa colectiva de direito público e que por ela é administrado”.

Outro, divergente, é o expresso em Assento, do mesmo Supremo Tribunal de Justiça, datado de 19 de Abril de 1989(4). Aí se fixou que “São públicos os caminhos que, desde tempos imemoriais, estão no uso directo e imediato do público.”.

O referido assento veio uniformizar a jurisprudência, "desautorizando" a doutrina que exigia para o reconhecimento da dominialidade pública de um caminho a prova de que fora produzido ou legitimamente apropriado por pessoa colectiva de direito público e de que por ela era administrado.

A qualificação de um caminho como sendo público, face à doutrina vertida no referido aresto de 19-04-1989, pressupõe, deste modo, a verificação de dois requisitos cumulativos: a utilização pelo público em geral e a imemorialidade dessa utilização.

Em conformidade, não se reputa suficiente para integrar o primeiro requisito (a utilização pelo público em geral) a existência de um acesso aberto a pessoas determinadas ou a um círculo determinado de pessoas.

Por outro lado, a imemorialidade do uso só se verifica se a autoridade competente provar que o começo do uso directo e imediato pelo público nem sequer é da memória dos vivos.

Nestes termos, se um determinado caminho se encontra no uso directo e imediato do público deste tempos anteriores à memória das pessoas vivas que desde sempre por lá passaram sem oposição de ninguém, estamos perante um caminho público insusceptível de apropriação privada.



3- Distinção entre os caminhos públicos e outras figuras afins.

A propósito da questão em apreço, importa, ainda, alertar para a o facto de, não raras vezes, os caminhos públicos serem, na prática, confundidos, com outras realidades jurídicas distintas.

Desde logo, atente-se que, quando se destinem apenas a fazer ligação entre caminhos públicos, através de prédio particular, com vista ao encurtamento não significativo de distâncias, os caminhos devem classificar-se como atravessadouros, os quais foram abolidos pelo art. 1383.º, não beneficiando, portanto, de tutela legal, com as excepções previstas no art.º 1384º, ambos do Código Civil.

Igualmente, os alegados “caminhos públicos” muitas vezes se reconduzem, antes, no rigor, a situações de servidão legal de passagem.

Com efeito, se a passagem se traduz num poder conferido a um proprietário de um prédio encravado de aceder à via pública, então estaremos perante uma servidão legal de passagem, direito real cujo regime jurídico se encontra estabelecido nos artigos 1550º e segs. do Código Civil.


4- O caso concreto.

Aplicando os considerandos atrás expostos à situação concreta, tudo indica que se está perante uma potencial situação de conflito sobre a livre circulação de pessoas em caminho que atravessa uma propriedade particular e que estabelece a ligação com a via pública e com outros caminhos.

A situação de conflito entre os proprietários dos dois prédios rústicos confinantes, inscritos na correspondente matriz sob os art.ºs 16 e 32, respectivamente, encontra-se indiciada pela alegação, pelo proprietário do prédio n.º 32, e queixoso, de que o proprietário do prédio n.º 16 terá “bloqueado o acesso ao caminho rural existente”.

Desconhecemos, porém, face aos elementos remetidos – e que, em boa verdade, há que reconhecer que se limitam a veicular a versão dos factos apresentada pelo queixoso e a pretensão deste – se, efectivamente, se trata de um caminho público, conforme pretende o queixoso, e se a actuação do proprietário do prédio n.º 16 é, ou não, legítima, face aos respectivos títulos existentes.

O quadro legal acima exposto relativamente à temática dos caminhos vicinais, poderia legitimar, por parte da assembleia de freguesia, por iniciativa própria ou por solicitação da junta, uma tomada de posição que reconhecesse ao caminho em questão a qualidade de caminho vicinal (o que desconhecemos se terá até já ocorrido), e atento o disposto no artigo 17º, número 1, alínea r), da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção actualizada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro.

No entanto, alerta-se para o facto de caber sempre, em última instância, e em definitivo, aos tribunais judiciais o dirimir da questão, conforme decorre da muita jurisprudência conhecida sobre a matéria, de onde se destaca o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 5 de Junho de 1942(5), no qual se observa que “Os Tribunais comuns são os competentes para decidir sobre a natureza dos caminhos, sobre se são ou não são particulares”.

Pelo que é no âmbito e através dos tribunais judiciais que a autarquia consulente – e/ou o particular interessado com legitimidade para tanto, atenta a relação material controvertida – poderá reclamar a qualificação do caminho em causa como caminho vicinal e tentar fazer valer os consequentes direitos a manter a sua administração e a circulação por parte da população ou a obter, no caso da iniciativa do particular, a condenação do réu a reconhecer que o caminho em causa é público, a remover os obstáculos no acesso ao mesmo e a abster-se de condutas susceptíveis de impedir ou dificultar esse acesso.


5- Conclusões.

Pelo exposto, afigura-se-nos ser de concluir o seguinte:

1ª- Embora seja uma matéria tradicionalmente muito discutida na doutrina e na jurisprudência, parecem ser de considerar como públicos os caminhos que, desde tempos imemoriais, estão no uso directo e imediato do público.

2ª- A administração dos caminhos vicinais – enquanto caminhos públicos que são – é, de acordo com o DL nº 34 593, de 11 de Maio de 1945 (diploma se reputa como estando ainda em vigor nesta matéria), conjugado com o disposto no art.º 253º, n.º 10, do Código Administrativo, da competência das juntas de freguesia.

3ª- Nos termos do artigo 17º, número 1, alínea r), da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção actualizada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, a assembleia de freguesia tem competência para se pronunciar e deliberar, por iniciativa própria ou a solicitação da junta, sobre a natureza do caminho em causa, nomeadamente, se for o caso, reconhecendo e declarando que o mesmo é um caminho público (vicinal).

4ª- Porém, perante uma situação concreta de conflito relativa ao direito de propriedade e à utilização de um caminho ou passagem por parte da população, cabe aos tribunais judiciais, em última instância, e em definitivo, determinar a natureza jurídica da situação em causa, nomeadamente, esclarecendo se se trata de uma servidão legal de passagem ou de um caminho, e, neste caso, decidir sobre a sua natureza pública ou particular.

Que tanto, pelo menos, é o nosso entendimento.


À consideração superior.