CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ENTRE A EDP E A FREGUESIA DE STª MARIA (ODEMIRA)

ORIGEM: CCDR-Alentejo (Dra. Maria Alexandra M.G. dos Reis Moreira)
DATA: 04/10/2007  

Vem a Freguesia de Santa Maria, concelho de Odemira, através do Sr. Presidente da Junta de Freguesia, solicitar parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional relativamente ao teor e alcance do clausulado de contrato – tipo, cuja fotocópia vem anexa ao respectivo ofício, o qual lhe foi remetido pela EDP, Soluções Comerciais, S.A. (adiante designada pela expressão abreviada “EDP”), e pelo qual esta propõe que aquela freguesia se constitua como “Agente” da EDP, para efeitos de atendimento e de cobrança.

A consulente fundamenta a sua pretensão de se constituir “Agente” da EDP, no facto de a vila de Odemira ter, desde há uns anos a esta parte, deixado de ter Balcão da EDP para Atendimento e Apoio a Clientes, serviço, esse, que reputa de “fundamental”, obrigando os cidadãos a “deslocações enormes fora do concelho”, que vem afectando, em particular, os mais desfavorecidos.

Mais informa a freguesia em causa que “(...) Durante alguns anos e após o encerramento do Balcão da EDP, foram vários os comerciantes que aceitaram prestar esse serviço”, mas que “devido à insuficiência financeira pela prestação desse serviço, à exigência de recursos humanos, a conflitualidade que um serviço destes sempre tem, todos esses comerciantes anularam esses contratos.”

Nesse contexto, a consulente pretende esclarecer as questões que, de seguida, se enunciam:

· Uma Freguesia pode prestar este tipo de serviço;
· É possível assumirmos os procedimentos contabilísticos como propõem;
· A Freguesia pode assumir as responsabilidades pelos erros ou anomalias que possam surgir financeiramente;
· Emitir facturas pelo serviço prestado, como é exigido;
· Outros reparos que os V/ serviços possam verificar.

Cumpre, assim, apreciar e informar.

As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais, dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas.

Em conformidade, são atribuições das autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios comuns e específicos das populações respectivas.

De acordo com o princípio da legalidade que vigora entre nós no âmbito do Direito Administrativo, a Administração só pode actuar a coberto da lei, movendo-se, assim, no exercício dos seus poderes-deveres de autoridade, de forma vinculada e no que é próprio de um Estado de Direito.

Atento o exposto, importa, assim, trazer à colação a matéria das atribuições e competências legais das autarquias locais, a fim de averiguar, desde logo, e, em abstracto, ou seja, abstraindo, ainda, do conteúdo concreto do contrato em apreço, da possibilidade de a freguesia celebrar um contrato de prestação de serviços com a EDP, para efeitos de atendimento e de cobrança.

E o que nos remete para a análise da Lei n.º 159/99 de 14 de Setembro e da Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro.

Assim, e no que concerne às atribuições das freguesias, dispõe o artigo 14º da citada Lei n.º 159/99, que as freguesias dispõem de atribuições, nomeadamente, e entre outros, nos domínios da “Acção Social” e do “Desenvolvimento” (cfr. alíneas f) e i), daquele normativo legal).

Com efeito, é nosso entendimento que, em qualquer das referidas áreas, ou em ambas simultaneamente, é possível enquadrar um contrato com o desiderato daquele em apreço e atento o enquadramento social em causa, conforme apresentado pela consulente, designadamente, a inexistência de balcão de atendimento e de cobranças na vila de Odemira, num sector indubitavelmente essencial, como o do fornecimento de energia, e as dificuldades e custos inerentes às necessárias deslocações a local provido de balcão de atendimento, em particular, pelos mais desfavorecidos, nos quais se hão-de, decerto, incluir muitos idosos(1).

Em matéria de competências dos órgãos da freguesia, dispõe o artigo 17º n.º 2, alínea g), da, igualmente acima citada, Lei n.º 169/99, na versão actualmente em vigor, que compete à assembleia de freguesia, sob proposta da junta, autorizar a freguesia a estabelecer formas de cooperação com entidades públicas ou privadas, no âmbito das suas atribuições.

Chegados aqui, há, pois, que atentar que, encontrando-se o presente contrato incluído no âmbito das atribuições da freguesia – entendimento que pugnamos, conforme acima melhor expendido - deverá sempre o mesmo ser apresentado à assembleia de freguesia, uma vez que carece de autorização desta(1).

As restantes questões enunciadas pela consultante implicam a análise do clausulado específico do documento em apreço, o qual vem intitulado de “contrato de prestação de serviços” e se apresenta como um contrato – tipo, composto por 16 (dezasseis) cláusulas, cujo conteúdo, ao que se presume, e tudo leva a crer, terá sido unilateralmente fixado pela EDP proponente.

Designadamente, a consulente manifesta dúvidas sobre a possibilidade de a freguesia assumir os “procedimentos contabilísticos” previstos, nomeadamente, “emitindo facturas pelo serviço prestado”, e as “responsabilidades pelos erros ou anomalias que possam surgir financeiramente”, obrigações, essas, decorrentes daquele contrato.

Analisado o documento em apreço, resulta que, enquanto “agente” da EDP, a freguesia obrigar-se-ia a, nomeadamente:

– “Diligenciar a contratação com clientes de electricidade, gás, água, telecomunicações, e outros serviços prestados pelas Empresas (...)”, e bem, assim, a “receber pedidos de alteração” e de “rescisão” desses mesmos contratos (cfr. alíneas d), e) e f) do n.º 5 da clausula 2ª);

– “Proceder à cobrança dos valores apresentados pelos clientes das Empresas, nomeadamente, os referentes ao fornecimento de energia eléctrica, bem como, se for o caso, ao fornecimento de água, gás, telecomunicações e outros produtos e serviços” (cfr. al. i) do n.º 5 da cláusula 2ª).

Ora, o teor das citadas disposições contratuais, entre outras, suscita-nos as maiores reservas, atentas as específicas atribuições e competências das freguesias.

É que, ao outorgar o citado contrato, e, na qualidade de “agente” da sociedade EDP – Soluções Comerciais, S.A.”, a freguesia iria colocar-se à disposição daquela para prestar serviços de atendimento e cobrança a clientes das empresas que lhe sejam indicadas por aquela, empresas, essas, designadas pela expressão abreviada “Empresas” (cfr. cláusula 1ª, n.ºs 1 e 2), e nomeadamente, relativos a serviços, não só de electricidade, mas, também, de “gás, água, telecomunicações e outros serviços prestados pelas Empresas”.

Com efeito, o carácter abrangente e generalista, de índole tipicamente comercial, das citadas disposições impedem-nos, na prática, de aferir da sua conformidade com as próprias atribuições da freguesia, antes abrindo portas ao esvaziamento das mesmas.

Parece-nos, assim, que não pode a freguesia, sem mais, assumir compromissos de carácter comercial com empresas, cujo conteúdo, ademais, se desconhece em toda a sua extensão, pondo em causa o princípio da legalidade.

Por fim, há que deixar consignado que igualmente nos suscitam reservas cláusulas com o teor daquelas que, de seguida, se transcrevem e que respeitam a obrigações a assumir pela freguesia, enquanto “agente”:

“Assegurar a presença permanente de, pelo menos, um colaborador durante o horário normal de funcionamento do estabelecimento”, ou seja, durante, pelo menos, sete horas por dia, todos os dias úteis da semana, devendo, ainda, cumprir os “níveis de serviço” indicados na al. h) do mesmo n.º 5, nomeadamente, “atendimento dos clientes antes de decorrido o tempo de espera máximo de 15 minutos” (cfr. alínea g) do n.º 5 da cláusula 2ª e o n.º 1 da cláusula 3ª);

No âmbito dos “serviços de cobrança”, estabelece-se que “os cheques mal preenchidos (divergência na importância expressa numericamente e por escrito, falta de assinatura, rasurados, não datados no dia da cobrança, sem endosso à EDP, etc.) e os cheques que não correspondam apenas a valores das cobranças efectuadas ao abrigo do presente contrato e que sejam devolvidos pelos bancos são da responsabilidade do Agente que fica obrigado a repor os valores em falta”. (cfr. alínea l) do n.º 5 da cláusula 2ª).

Ora, em nosso entendimento, e, em particular, a assunção da responsabilidade financeira pelos montantes titulados por cheques que acusem qualquer das referidas desconformidades (entre outras, uma vez que o conceito de “cheque mal preenchido” vem meramente exemplificado), é susceptível de se traduzir em resultados negativos sem cabimento orçamental ou de difícil justificação orçamental, ademais numa zona do País que acusa uma população envelhecida e com falta de recursos (potenciando erros e lapsos na emissão de cheques), conforme é do conhecimento geral, e decorre, afinal, dos próprios motivos que levaram a consulente a ponderar a outorga do contrato em apreço.

É que se é verdade que a lei atribui à freguesia competências em matéria de gestão financeira e contabilística (cfr., entre outros, arts.º 17º, n.º 2, 34º, n.º 2 e 38º, n.º 1, al. i) e j), da citada Lei n.º 169/99), permitindo-lhe assumir encargos decorrentes de acções ou actividades com interesse para a freguesia, não é menos verdade que lhe é exigível controlo sobre os encargos assumidos ou a assumir, atentos os recursos disponíveis.

Ainda, merece-nos reparo a cláusula 8ª do documento em apreço, a qual prevê que a EDP possa exigir à freguesia uma caução em numerário, garantia bancária ou seguro – caução, o que poderia depender da prévia autorização da assembleia de freguesia (cfr. art.º 17º, n.º 2, al. a) e c) daquela lei).

É que, com efeito, de acordo com a redacção daquela cláusula, tal garantia contratual poderia ser exigida a todo o tempo, ou seja, em qualquer altura, incluindo durante a execução do contrato, conclusão, essa, que, se não decorre directamente do teor da cláusula, se infere da referência ao factor indicado para efeitos de determinação do valor da caução em causa, a fixar em montante “nunca superior ao valor das facturas cobradas no mês anterior” (sublinhado nosso).

Por fim, importa, ainda, que a freguesia pondere o (vasto) conteúdo das situações previstas para efeitos de rescisão contratual, e imputáveis ao “Agente” (cfr. cláusula 14ª, n.º 2), e as consequências daí decorrentes (cfr. n.º 6 da mesma cláusula), designadamente, o dever de indemnização “pelos custos de investimento”, incluindo “custos de instalação”, “equipamentos e outros materiais”.

É que, insiste-se, se, legalmente - e abstraindo da questão já aflorada que diz respeito ao objecto demasiado vasto do contrato em análise - a freguesia pode assumir um tal compromisso, e desde que no respeito pelas competências de cada órgão – importa, ainda, ponderar, na prática, as obrigações contratuais daí decorrentes e as possíveis implicações e consequências das mesmas para as contas da freguesia, nomeadamente, em caso de incumprimento contratual.

Da análise aqui ensaiada, importa, agora, organizar as seguintes conclusões, em resposta às questões formuladas pela consulente:

1ª- São atribuições das autarquias locais o que diz respeito aos interesses próprios comuns e específicos das populações respectivas.

2ª- No contexto das atribuições e competências legais das autarquias locais, é permitido a uma freguesia celebrar um contrato de prestação de serviços com a EDP, para efeitos de atendimento e de cobrança, em particular, numa localidade que não dispõe de balcão de atendimento da EDP, obrigando as populações carenciadas a grandes deslocações fora do concelho.

3ª- Com efeito, no que concerne às atribuições das freguesias, dispõe o artigo 14º da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, que as freguesias dispõem de atribuições, nomeadamente, e entre outros, nos domínios da “Acção Social” e do “Desenvolvimento” (cfr. alíneas f) e i), daquele normativo legal).

4ª- Um tal contrato, porém, sempre estaria sujeito a prévia autorização da assembleia de freguesia, conforme dispõe o artigo 17º n.º 2, alínea g), da Lei n.º 169/99 de 18 de Setembro.

5ª- Não obstante, o conteúdo concreto do documento em apreço, pelo qual a freguesia se iria constituir “agente” da sociedade EDP – Soluções Comerciais, S.A.”, ao estabelecer que a freguesia se colocasse à disposição desta para prestar serviços de atendimento e cobrança a clientes das empresas que lhe fossem indicadas por aquela, e prevendo a prestação de serviços não só de electricidade, mas, também, de “gás, água, telecomunicações e outros serviços prestados” por aquelas empresas, não permite, sequer, aferir da conformidade do mesmo com as específicas atribuições da freguesia, “abrindo “a janela da freguesia” a áreas que o legislador não quis deixar entrar pela porta”.

6ª- Não pode a freguesia, a nosso ver, assumir compromissos, de carácter acentuadamente comercial, com empresas, cuja identidade se desconhece, para além de se desconhecer, em toda a sua extensão, o âmbito dos serviços a prestar, pondo em causa o princípio da legalidade em matéria de atribuições e competências das autarquias.

7ª- Por outro lado, ainda que, legalmente, seja permitido, como é, à freguesia, assumir responsabilidades financeiras e contabilísticas como aquelas que estão previstas no contrato em análise, desde que no estrito respeito pelas competências de cada órgão, deverá a freguesia ponderar as concretas responsabilidades financeiras daí decorrentes e a eventualidade de ter que assumir as despesas de erros e lapsos de cobrança, incluindo os montantes titulados por cheques “mal preenchidos”, de ter que prestar garantias contratuais a todo o tempo, e, bem assim, o risco do pagamento da indemnização prevista em caso de incumprimento contratual pela freguesia (conjugado com o alargado conteúdo dos fundamentos previstos para o efeito), sob pena de se por irremediavelmente em causa o princípio da adequabilidade dos meios face aos interesses a prosseguir, estabelecido, entre outras disposições, no art.º 34º, n.º 6, al. l) da citada Lei n.º 169/99.

Este, pelo menos, e salvo melhor opinião, é o nosso entendimento.


(1) O entendimento de que a celebração de protocolos entre a Freguesia e outras entidades, públicas ou privadas, é admissível desde que o respectivo objecto se inscreva no âmbito das atribuições da Freguesia, e mediante prévia autorização pela assembleia de freguesia, foi acolhido em sede de reunião de coordenação jurídica, realizada em 24-02-2005, ao abrigo do despacho n.º 6695/2000, publicado no Diário da República, II Série, n.º 74, de 28 de Março de 2000.