PARCERIA

ORIGEM: CCDR-Alentejo (Dr. Luís Manuel Rosmaninho Santos)
DATA: 19/11/2007  

Pela Junta de Freguesia de Estremoz (Santo André), foi solicitado parecer jurídico com vista a esclarecer a seguinte situação:

- a autarquia é proprietária de um edifício, para o qual dispõe de um projecto para instalação de um Centro de Dia;
- para esse efeito a junta tem vontade de estabelecer uma parceria com o Centro Social e Paroquial de Santo André, para que esta entidade fique encarregada de fazer as obras necessárias para a implantação do projecto e sua exploração;

- sendo intenção da junta ficar livre de tais encargos e apenas ceder o espaço àquela entidade, pretende saber se está obrigada a dar conhecimento dessa vontade de estabelecer a parceria a todas as outras instituições existentes na freguesia;

- tendo informalmente sido solicitados mais alguns elementos que ajudassem a compreender o questionado, a Senhora Presidente da Junta de Freguesia acrescentou que a cedência em perspectiva seria tendencialmente gratuita, precisando o edifício de grandes obras, solicitando igualmente informação sobre se o assunto tem que ser levado à Assembleia de Freguesia.

Atendendo ao exposto, cumpre informar:

1. A questão em apreço carece de ser enquadrada no âmbito das atribuições e competências conferidas por lei às freguesias. Efectivamente, começa a Lei nº 159/99, de 14 de Setembro, por preceituar através do seu artigo 14º, número 1, alínea f) e número 2, que as freguesias dispõem de atribuições de planeamento, gestão e realização de investimentos na área da acção social, sendo que neste domínio estão abrangidos os citados centros de dia (conforme pode verificar-se tomando por referência o artigo 23º, número 1, o qual confere igual atribuição aos municípios).

1.1. Já no que respeita ao exercício dessa atribuição, torna-se necessário observar as competências conferidas aos órgãos da freguesia, fazendo uso da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro. Ora, no artigo 34º, desta lei, verifica-se que a junta de freguesia tem competência para:

- deliberar as formas de apoio a entidades e organismos legalmente existentes, desde que estes prossigam obras ou eventos de interesse para a freguesia (vide a alínea j) do seu número 6);

- apoiar ou comparticipar no apoio a actividades de interesse para a freguesia, designadamente de natureza social (vide a alínea l) do mesmo número 6).

Em complemento destas competências, mais se prevê no artigo 36º, da mencionada lei, a celebração de protocolos com entidades terceiras. Na realidade, determina esta norma que:

- o apoio a actividades de interesse para a freguesia pode ser objecto de protocolo de colaboração, a celebrar com instituições públicas, particulares e cooperativas que desenvolvam a sua actividade na área da freguesia;

- esse protocolo deve ser celebrado de modo a que sejam protegidos os direitos e deveres de cada uma das partes e o uso, pela comunidade local, dos equipamentos.

2.2. Sendo certo que a cedência do imóvel poderá ser entendida como uma forma de prestar o apoio vindo de referir, importa, no entanto, chamar a atenção para outra norma da Lei nº 169/99. Assim, em matéria de alienação e oneração de bens imóveis, a competência para ceder um imóvel cabe à junta de freguesia, de acordo com o disposto no artigo 34º, número 1, alíneas h) e i), nos seguintes casos:

- quando, nas freguesias até 5000 eleitores, esteja em causa um imóvel de valor até 220 vezes o índice 100 da escala salarial do regime geral do sistema remuneratório da função pública (ou seja, € 71885,00);

- quando, nas freguesias com mais de 5000 e menos de 20000 eleitores, esteja em causa um imóvel de valor até 300 vezes o referido índice (ou seja, € 98025,00);

- quando, nas freguesias com mais de 20000 eleitores, esteja em causa um imóvel de valor até 400 vezes o mesmo índice (ou seja, € 130700,00);

- quando o imóvel tenha um valor superior a € 130700,00, desde que seja através de hasta pública e a alienação decorra da execução das opções do plano e respectiva deliberação seja aprovada por maioria de dois terços dos membros em efectividade de funções.

Quando se esteja perante a alienação ou oneração de um imóvel de valor superior ao limite fixado para a junta, torna-se necessária a autorização por parte da assembleia de freguesia, conforme dispõe no artigo 17º, número 2, alínea i), da mesma lei.

2. Atendendo ao que se acabou de expor, parece confirmar-se, em geral, a possibilidade de a junta de freguesia apoiar, quer entidades, quer actividades, no domínio da acção social e nomeadamente no que se refere a centros de dia para acolhimento de extractos da população da área da freguesia, entendendo-se esta matéria como de interesse público local.

Quanto ao modo de concretização desse apoio, essa é outra questão, sobre a qual nos debruçaremos em seguida, tendo em consideração os elementos que a junta de freguesia nos forneceu.

3. Quanto à forma que a junta pretende dar ao referido apoio (e embora não nos tenha sido questionada directamente), julga-se conveniente salientar o seguinte:

3.1. Relativamente à cedência do imóvel, sendo esta gratuita, será natural que assuma juridicamente a figura de comodato. Estando regulado nos termos do Código Civil (artigos 1129º a 1141º), o comodato constitui um contrato gratuito pelo qual uma das partes entrega à outra certa coisa, que pode ser um imóvel, para que este se sirva dela, com a obrigação de a restituir. Àquele a quem é emprestado o imóvel (o chamado comodatário) é permitido destiná-lo a fins que sejam lícitos e que tenham sido estipulados no contrato. Quanto à duração, deve ser convencionado um prazo certo para a restituição do imóvel ou fazer depender o prazo do momento em que o uso do imóvel finde, independentemente de interpelação; caso não venha a ser estipulado prazo para a sua restituição, nem determinado o uso, então o comodatário é obrigado a restituí-la logo que lhe seja exigida. Outra característica é o facto de quem empresta o imóvel (o comodante) dever abster-se de actos que impeçam ou restrinjam o uso do imóvel pelo comodatário. Quanto a obrigações do comodatário, destacam-se: guardar e conservar o imóvel; não o aplicar a fim diverso àquele a que se destina; não fazer dele uma utilização imprudente; tolerar quaisquer benfeitorias que o comodante queira realizar no imóvel; restituir o imóvel findo o contrato.

No que respeita às obras necessárias no imóvel a ceder, embora a sua finalidade possa ser acordada ao abrigo do artigo 1131º do Código Civil, deve sublinhar-se que – sendo estas susceptíveis de aumentar o valor do imóvel e não podendo ser levantadas no final do contrato – o comodatário terá direito a uma indemnização no caso de serem promovidas por este (por via da aplicação conjugada dos artigos 1138º, número 1 e 1273º, número 2). Assim e atendendo a que se trata de uma cedência temporária, caberá à autarquia ponderar sobre este pormenor que poderá envolver encargos para a autarquia no futuro.

3.2. Em alternativa, se bem que não seja comum utilizá-la a título gratuito, parece mostrar-se adequada a figura do direito de superfície, visto prestar-se a situações como a equacionada pela Junta, em que esta não está interessada em promover, por si, as obras em questão. Consistindo na faculdade de construir ou manter, perpétua ou temporariamente, uma obra em terreno alheio (vide o artigo 1524º, do Código Civil), o direito de superfície pode ser constituído por contrato e pode resultar da alienação de obra já existente separadamente da propriedade do solo, podendo convencionar-se, a título de preço, que o superficiário pague uma única prestação ou pague uma certa prestação anual, perpétua ou temporária (vide os artigos 1528º e 1530º, número 1, do Código Civil). Nos termos do preceituado nos números 1 e 2 do artigo 1538º, do mesmo código, quando se extinga pelo decurso do prazo, o proprietário do solo adquire a propriedade da obra, tendo o superficiário direito a uma indemnização.

3.3. Refira-se ainda que em nossa convicção o tratamento da questão nos termos vindos de expor não é prejudicado pelo regime jurídico do património imobiliário público (instituído pelo Decreto-Lei nº 280/2007, de 7 de Agosto e recentemente entrado em vigor), visto que este – ao nível da gestão dos imóveis do domínio privado das autarquias locais – unicamente estabelece algumas regras para a denúncia de contratos de arrendamento.

4. O último aspecto a ter em conta dá resposta ao directamente questionado pela junta de freguesia (saber se este executivo está obrigado a dar conhecimento da intenção de estabelecer a parceria às demais instituições existentes na freguesia).

Neste capítulo uma vez mais importa recorrer à Lei nº 169/99 na sua redacção actual, acima referenciada, desta feita conjugando-a com os princípios gerais da actividade administrativa a que estão sujeitos os órgãos autárquicos (e que constam do Código do Procedimento Administrativo).

Sobre o assunto são de tecer duas considerações: em primeiro lugar, a junta deve agir e fundamentar a sua opção de protocolar o apoio com a mencionada instituição agindo de acordo com os princípios da igualdade, transparência, justiça e imparcialidade (vide os artigos 5º a 7º, deste código); em segundo lugar, quando for concretizada a deliberação do apoio mediante a celebração do protocolo, a Lei nº 169/99 determina que lhe seja dada publicidade, nos termos do disposto no artigo 91º (mediante edital afixado nos lugares de estilo durante 5 dos 10 dias subsequentes à tomada da deliberação, publicação em boletim da autarquia, quando exista, e nos jornais regionais editados na área do município em que se insere a freguesia, nos moldes previstos no número 2 daquele artigo).

Em conclusão e sem prejuízo da adequada ponderação que a autarquia venha a fazer dos interesse público local da questão, somos de parecer que:

- ao abrigo do preceituado conjugadamente nos artigos 34º, número 6, alíneas j) e l) e 36º, da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na sua redacção actual, dispõe a junta de competência quer para apoiar entidades vocacionadas para a prestação de serviços de acção social, quer a actividade em si mesma;

- o apoio em causa pode ser concretizado através da cedência de um imóvel de sua propriedade (a título gratuito ou não), cabendo a competência para deliberar essa cedência à junta ou à assembleia de freguesia consoante o valor do imóvel em causa e nos termos expostos no ponto 1.2;

- quanto à modalidade da cedência temporária do imóvel, afiguram-se-nos adequadas o comodato e o direito de superfície, cujas características essenciais estão referidas nos pontos 3.1 e 3.2, da presente Informação, respectivamente;

- deve a junta dar publicidade das deliberações que tomar nesta matéria, de acordo com o previsto no artigo 91º, da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na sua actual redacção.

Este é, salvo melhor opinião, o meu parecer.