INTERPRETAÇÃO DO ARTIGO 156º, DA LEI Nº 53-A/2006, DE 29 DEZEMBRO

ORIGEM: CCDR-Alentejo (Dr. Luís Manuel Rosmaninho Santos)
DATA: 01/06/2007  

Solicitou a Câmara Municipal de Odemira parecer jurídico tendo em vista esclarecer a interpretação a dar a um preceito da lei que aprovou o orçamento do Estado para 2007. Estando concretamente em causa o artigo 156º, cuja epígrafe se refere a “Sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde”, debate-se aquele executivo com a dúvida sobre a legalidade de a autarquia subsidiar a associação Serviços Sociais dos Trabalhadores do Município de Odemira.

Cumpre informar(1):

1. A questão colocada versa sobre a norma constante do artigo 156º, da Lei nº 53-A/2006, de 29 de Dezembro, a qual aprovou o orçamento do Estado para 2007. Rege o mencionado preceito que “Cessam, com efeitos a 1 de Janeiro de 2007, quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde.”

Logo após a publicação do diploma, a tomada de conhecimento deste preceito motivou uma natural perplexidade junto dos municípios, muito se devendo esta ao facto de grande parte das autarquias subsidiar as associações constituídas pelos seus funcionários.

Diga-se, antes de mais, que esta realidade tem sido fomentada por via legislativa, como uma possibilidade. Observe-se, em conformidade com o disposto no artigo 64º, número 1, alíneas o) e p), da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro (na redacção alterada pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro), que a câmara municipal tem competência para:

“(...)

o) Deliberar sobre a concessão de apoio financeiro, ou outro, a instituições legalmente constituídas pelos funcionários do município, tendo por objecto o desenvolvimento de actividades culturais, recreativas e desportivas;

p) Deliberar sobre a atribuição de subsídios a instituições legalmente existentes, criadas ou participadas pelo município ou criadas pelos seus funcionários, visando a concessão de benefícios sociais aos mesmos e respectivos familiares;

(...)”

2. Ora no segundo dos transcritos dispositivos prevê-se efectivamente a eventualidade de as câmaras municipais atribuírem subsídios a instituições do tipo a que pertencem os Serviços Sociais dos Trabalhadores do Município de Odemira (dado que as vertentes da solidariedade e da assistência em todas as modalidades aos funcionários, autarcas e respectivos agregados familiares, também fazem parte do objecto social desta associação sem fins lucrativos).

Do ponto de vista do contribuição financeira em causa, somos informados pela câmara municipal de que, tendo por base um protocolo celebrado entre a autarquia e a associação, aquela transfere um subsídio mensal para esta “destinado, entre outras finalidades, a fazer face a um seguro de saúde comparticipado também pelos funcionários autárquicos na percentagem de 1% do seu vencimento líquido.

3. Com vista à compreensão da norma da Lei do Orçamento do Estado para 2007, importa reconhecer que o propósito fundamental parece ser o de evitar duplicação de financiamentos (provindos do orçamento estadual) que pudessem ser canalizados para as mesmas finalidades – protecção social e cuidados de saúde – mas por intermédio de sistemas diferentes (públicos e privados), de modo a não permitir a cumulação de prestações de idêntica natureza por parte de um mesmo beneficiário. Nesta óptica, não parece haver dúvidas de que a determinação daquele preceito se aplica à chamada administração central.

4. Assim, ao indagarmos sobre a aplicabilidade ou não do referido artigo às autarquias locais, afiguram-se-nos ser duas as perspectivas de abordagem possíveis, as quais nos parecem ter sido correctamente identificadas no parecer jurídico elaborado na própria câmara municipal (não obstante não serem completamente coincidentes as ilações que delas retiramos, quando comparadas com as da entidade consulente). Vejamo-las: por um lado, pela definição do seu âmbito de aplicação pessoal, o qual pode ser indiciariamente revelado quer pelo que ficou dito anteriormente no ponto 1, quer pela verificação do modo como aquela norma foi inserida na estrutura do articulado da lei; por outro lado, pela concretização do âmbito de aplicação material, o que pode ser conseguido recorrendo à interpretação dos conceitos aí empregues.

4.1. Começando por esta última, importa aferir o que deve entender-se por “sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde”, na expressão utilizada pelo legislador. Por contraposição, quer com os subsistemas da Caixa Geral de Aposentações e da ADSE, ou ainda o regime de acção social complementar dos trabalhadores da administração directa e indirecta do Estado (a que se refere o Decreto-Lei nº 123/2007, de 27 de Abril), quer com as valências de protecção social consagradas na actual lei de bases do sistema de segurança social (Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro), estamos em crer que, por sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde podem ser entendidos esquemas privados de protecção social nas áreas da previdência (cobrindo as eventualidades de doença, maternidade, paternidade, adopção, desemprego, acidentes de trabalho e doenças profissionais, invalidez, velhice e morte), da acção social, da protecção à família (encargos familiares e nos domínios da deficiência e da dependência), ou da solidariedade (prestações sociais ou económicas complementares das prestações de previdência nas eventualidades de invalidez, velhice, morte, entre outras) ou ainda outros produtos financeiros complementares, subscritos com os mesmos objectivos (designadamente seguros).

Deste ponto de vista e atendendo aos conteúdos garantidos por um seguro de saúde(2), não se vê razão para excluir este do âmbito de aplicação material da norma em apreço, visto que se trata de um mecanismo complementar de protecção directamente relacionado com os cuidados de saúde. Se nos quedássemos por aqui, diríamos que a situação exposta pela Câmara Municipal de Odemira estaria abrangida por aquela restrição ao financiamento. No entanto, há que reflectir sobre o âmbito de aplicação pessoal do aludido artigo 156º.

4.2. Sob este prisma são bem maiores as reservas que podem ser opostas à aceitação da ideia de que o referido dispositivo se aplica aos municípios. Desde logo pelo que ficou dito no ponto 1 da presente Informação, isto é, pelo facto de a Lei nº 169/99, permitir a atribuição desse tipo de subsídios; mas também devido à autonomia administrativa e financeira reconhecida às autarquias locais pelo artigo 238º, número 1, da Constituição. Junte-se a estas evidências um outro elemento interpretativo, este de ordem sistemática: o artigo em causa surge no articulado da lei, em sede de disposições finais, não havendo na letra dessas disposições indicador algum que relacione aquela estatuição com a actividade própria das autarquias locais.

Qualquer destes argumentos foi de idêntica forma ponderado em Nota interpretativa subscrita, em 8-3-2007, por Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento. Aquando desta reflexão – a qual terá sido transmitida ao Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local – foi inclusivamente preconizado (e passamos a citar): “Caso a finalidade da norma fosse a de limitar a acção dos municípios num domínio que é sua competência, tê-lo ia feito de forma explícita, pois estaria a limitar o exercício de competências municipais e, consequentemente, a interferir na esfera da autonomia local”.

Pelo que atendendo à conjugação destes factores parece poder afirmar-se com suficiente segurança que o preceituado no artigo 156º da Lei do Orçamento de Estado para 2007 não é dirigido às autarquias locais e, em consequência, não restringe a atribuição, por parte dos municípios, de subsídios a que se refere o artigo 64º, número 1, alínea p), da Lei nº 169/99(3).

Em conclusão, somos de parecer que:

1) Não obstante do ponto de vista material o artigo 156º, da Lei do Orçamento do Estado para 2007, visar restringir a atribuição de incentivos financeiros públicos a sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde (e, por aí, não se ver razão para excluir da sua incidência um seguro de saúde), esta norma não se aplica à administração local e, designadamente, aos subsídios atribuídos pelos municípios ao abrigo do artigo 64º, número 1, alínea p), da Lei nº 169/99.

2) Para esta última ilação, que se nos afigura prevalecente, contribui a conjugação coerente de três factores (a autonomia financeira constitucionalmente reconhecida às autarquias locais; a possibilidade de atribuição de tais subsídios, expressamente consagrada na chamada lei das autarquias locais, acima referenciada; as características transparecidas da redacção do artigo 156º e o modo como este surge inserido no articulado da lei).

Este é, salvo melhor opinião, o meu parecer.




(1) Refira-se que tendo a Câmara Municipal de Odemira solicitado igualmente parecer à Direcção-Geral das Autarquias Locais, foi por esta entidade reenviado o pedido para a CCDR Alentejo (ao abrigo do Despacho nº 6695/2000, de Sua Excelência o Ministro Adjunto, publicado no Diário da República, II Série, nº 74, de 8 de Março), pelo que o mesmo foi apensado ao pedido dirigido à CCDR, de cuja resposta se ocupa a presente Informação.

(2) Com vista a esclarecer o tipo de prestações incluídas nos seguros de saúde, permitimo-nos recorrer à informação institucional patente no sítio do Instituto de Seguros de Portugal (www.isp.pt), de acordo com o qual “Se a pessoa segura receber qualquer comparticipação de algum sistema de segurança social, as garantias reportar-se-ão apenas aos montantes não comparticipados. As garantias podem funcionar através do reembolso de despesas realizadas com cuidados de saúde, de pagamento directo aos prestadores dos serviços de saúde ou da combinação das duas modalidades...”.

(3) Em conformidade, refira-se que a essa mesma ilação se chegou, em sede de reunião de coordenação jurídica realizada em 19-4-2007 – nos termos e para os efeitos do consignado no Despacho nº 6695 (2ª Série), de Sua Exª o Ministro Adjunto, publicado no Diário da República, II Série, de 28 de Março e no Despacho de Sua Exª o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, de 4 de Maio de 2006) – da qual se aguarda, porém, a respectiva solução interpretativa uniforme homologada.